要理解《暂行规定》的制度分量，得回到法律的起点。2007年《劳动合同法》第四十四条第四项规定：“有下列情形之一的，劳动合同终止：……（二）劳动者开始依法享受基本养老保险待遇的……”，这样的规定看似清晰，实则埋下了巨大的解释空间。如果一个劳动者已经达到了法定退休年龄，但由于缴费年限不足、户籍制度阻隔或者用人单位从未为其参保等各种原因，并没有享受基本养老保险待遇，他与用人单位之间还算不算劳动关系？劳动合同是“自然终止”还是需要其他解除要件？

而2008年出台的《劳动合同法实施条例》第二十一条给出了另一个标准：“劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止”。两条规定并置，一个以“享受养老保险待遇”为标准，一个以“达到法定退休年龄”为标准，适用上的龃龉从此成为困扰司法实务的持久难题。企业在面对一个超过六十岁但未享受养老保险的员工时，到底该援引哪一条？不同地区的法院给出了截然不同的答案。

2010年3月，最高人民法院行政审判庭在给山东省高级人民法院的〔2010〕行他字第10号答复中提出了一个关键性的例外判断：“用人单位聘用的超过法定退休年龄的务工农民，在工作时间内、因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定”^[2]。这个答复的出台有其特殊的时代背景。当时农村进城务工的老年人，没有城镇职工养老保险，到了六十岁被用工单位以“达到退休年龄”为由辞退或者强行转为劳务关系，一旦在工作中受伤或死亡，工伤认定举步维艰的情况普遍存在。大量的工伤认定申请被人社部门以“不存在劳动关系”为由驳回，劳动者及其家属只能通过行政诉讼寻求救济，而各地法院的裁判标准又极不统一。最高法院通过这个答复表明，司法系统已经意识到将超龄劳动者一刀切地排除在劳动法保护之外有违基本的公平正义的态度。

两年之后的2012年11月，最高人民法院行政审判庭再次作出〔2012〕行他字第13号答复，重申了上述立场：“用人单位聘用的超过法定退休年龄的务工农民，在工作时间内、因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定”^[3]。最高法院的第二次表态，意味着这一保护立场在司法政策层面的逐步推进。

然而，两个答复的位阶毕竟有限，仅限于行政审判中工伤认定的特定场景，未能从根本上改变超龄用工法律定性的混沌状态。2020年12月29日，最高人民法院公布《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕26号），其第三十二条第一款试图做一个统一规定：“用人单位与其招用的已经依法享受养老保险待遇或者领取退休金的人员发生用工争议而提起诉讼的，人民法院应当按劳务关系处理”。这条规定实际上是以“是否享受养老保险待遇”作为区分劳动关系与劳务关系的标准。逻辑上似乎通顺了：享受了养老保险的，按劳务关系处理；没享受的，那就还有认定为劳动关系的可能。但各地法院在此基础上又发展出了各自不同的裁判口径，局面不仅没有变得更加清晰，反而更加混乱。

鉴于此，2025年2月，最高人民法院审判委员会第1942次会议审议通过了《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2025〕12号），该解释第二十一条明确规定：“本解释自2025年9月1日起施行。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕26号）第三十二条第一款同时废止”。这意味着，最高人民法院已经收回了对超龄用工性质依据“是否享受养老保险待遇”的“一刀切”判定标准，将其重新纳入需要根据具体情况进行综合判断的领域。这一制度变迁，为2026年《暂行规定》的出台提供了重要的司法政策铺垫。

《暂行规定》最核心的制度创新，便是将超龄劳动者的权益保障与劳动关系“解绑”。它既没有简单地把超龄用工认定为劳动关系，这样会给企业带来难以承受的社保负担和合同解除限制；也没有像过去那样一刀切地归为劳务关系，这样会让劳动者的基本权益失去制度性保障。它选择了一条中间道路：承认超龄用工的特殊性，同时明确规定劳动者享有四项基本权益——劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障。 这种制度设计可以说是中国特色的制度探索。

从法经济学的角度审视，这种设计有其内在的合理性。传统的劳动法保护模式建立在“劳动关系”这一法律拟制之上，其核心逻辑是通过限制合同自由来纠正劳资双方的力量失衡，最低工资、最高工时、强制缴纳社会保险、解雇保护，莫不如此。这个制度框架在标准用工场景中运行良好，因为标准劳动关系中的劳动者通常是家庭收入的主要来源，缺乏议价能力，需要法律倾斜保护。

但超龄用工与传统劳动关系存在一个本质区别：超龄劳动者通常已经享受了基本养老保险待遇，或者至少有享受该待遇的资格。这意味着社会保险体系中的养老功能已经通过其他渠道实现，劳动法保护的重心应当从“全口径覆盖”转向“劳动过程中的特定风险保护”。

如果要将超龄用工强行嵌入标准劳动关系，企业需要承担养老、医疗、失业、工伤、生育五险的全额缴费义务，加上住房公积金，加上无固定期限劳动合同的限制，加上经济补偿金、赔偿金、二倍工资差额等一整套制度，用工成本将大幅攀升。在边际成本超过边际收益的情况下，企业的理性选择将是减少甚至杜绝超龄用工，最终受损的恰恰是那些希望继续工作、不愿赋闲在家的老年人。这不是保护，反而是一种制度性的排斥。

《暂行规定》的精妙之处，亦是其核心贡献，在于它精准地识别了超龄用工中的核心风险并加以规制，同时避免了对用工自主权的过度干预。劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障，这四项权益恰好对应了超龄劳动者最脆弱、最需要保护的领域，也是企业用工中最容易出问题的环节，把超龄用工场景下真正不可让渡的底线权益拎出来，单独成规。

登载在《中国青年报》上的一份北京市平谷区人民法院的判决恰好说明了这种保护逻辑的现实重要性。丁某系农业户口，达到法定退休年龄后仍在甲公司继续务工，公司未为其缴纳工伤保险。丁某在工作中受伤，经鉴定致残程度七级。法院认定丁某与公司之间为劳务关系，但同时明确指出，超过法定退休年龄的农民工因无法正常纳入工伤保险体系而主张工伤保险待遇赔偿的，依法应当予以支持。停工留薪期工资是对工伤职工的法定补偿，无论属于劳动关系还是劳务关系，工伤职工均有权享有^[4]。这个判决的内在逻辑，即是否属于劳务关系的定性不妨碍实质的保障，与《暂行规定》的制度精神高度契合。

值得注意的是，《暂行规定》第二十三条还做了一个关键的衔接安排：“根据国家有关规定弹性延迟退休的劳动者，在弹性延迟退休期间，适用《中华人民共和国劳动合同法》、《事业单位人事管理条例》等法律法规规定”。这意味着延迟退休制度改革与超龄用工新规之间形成了对接：在法定退休年龄之上、延迟退休年限之内的这段时间，劳动者仍然享受标准的劳动法保护；一旦超过延迟退休年限，或者不属于延迟退休的适用范围，《暂行规定》开始接管。这种分层设计体现了制度的整体性和协调性，也避免了不同制度之间的冲突和真空。

从比较制度分析的视角看，《暂行规定》的探索在国际上具有创新性。绝大多数国家的劳动法体系都没有很好地解决超龄用工的法律定性问题。要么沿用标准劳动关系（但这给企业带来过重负担，最终导致企业排斥老年用工），要么将其完全交由合同法调整（但这让劳动者缺乏基本保护），要么设置特殊的“老年就业”制度（但这需要高度发达的社会保险体系作为支撑）。中国的这次尝试，将基本权益保障从劳动关系中抽离出来，单独构建一套适用于超龄用工的规则，可以说是一种原创性的制度设计，其效果和可复制性值得学界和实务界持续观察。

对于企业而言，《暂行规定》的最大意义在于提供了一个清晰、可操作的合规框架。过去那种“想留不敢留、想辞不敢辞”的困境，终于有了一个明确的制度出口。企业在招用超龄劳动者时，需要在以下几个关键环节上建立规范的内部流程。

招用超龄劳动者的第一步，是签订书面用工协议。《暂行规定》第六条明确要求协议应当载明十项必备内容：协议期限、工作内容、工作地点、工作时间、休息休假、劳动报酬、社会保险、劳动保护、劳动条件、职业危害防护。这个清单覆盖了超龄用工中最容易产生争议的环节，企业在起草协议时应当逐一对照，切忌简单照搬普通劳动合同模板。特别是“协议期限”这一项，超龄用工协议可以约定具体的终止条件，比如完成某项特定工作、达到某个特定日期、出现某种特定情形，这与标准劳动合同有显著不同。第八条明确规定了四种终止情形：用工协议期限届满、双方约定的工作内容完成、双方约定的终止条件出现、双方协商一致解除用工协议。这意味着企业在协议设计上有较大的自主权，但这种自主权不能滥用。如果约定的终止条件显失公平或者违反强制性规定，仍然可能在争议解决中受到挑战。

薪酬保障是企业超龄劳动合规的第二个需要重视方向。《暂行规定》第十一条规定，超龄劳动者提供了正常劳动的，用人单位支付的劳动报酬不得低于当地最低工资标准。这条规定看似平淡，但结合过去一些企业的做法来看，具有明确的针对性。曾有企业将超龄员工的工资压到极低水平，理由是“本来也没让他们干什么重活”，或者以“劳务费”的名义规避最低工资的适用。《暂行规定》的出台终结了这一乱象：只要构成超龄用工，即劳动者受用人单位管理、从事用人单位安排的有报酬的劳动，最低工资的底线就不可突破。企业在制定薪酬方案时，需要将超龄劳动者纳入统一的薪酬体系考量，不能因为他们不享受社保待遇就大幅压低工资。

工时管理是第三个需要重点关注的领域。《暂行规定》第九条的规定颇为审慎：“用人单位应当依照《国务院关于职工工作时间的规定》、《全国年节及纪念日放假办法》的规定，合理安排超龄劳动者的工作时间和休息休假，一般不安排超龄劳动者加班。用人单位安排超龄劳动者加班，应当遵守《中华人民共和国劳动法》第四十一条、第四十二条和第四十四条的规定”。这条规定传达了两个层面的信号。一方面，立法者认识到超龄劳动者的身体机能普遍下降，过度加班的健康风险较高，因此原则上不主张安排加班。

另一方面，第二款“确需加班”的例外为企业保留了必要的操作空间。遇到紧急订单、设备抢修、季节性生产高峰等情形，超龄劳动者并非绝对不能加班，只是必须遵守法定程序：与劳动者协商、不超过每日三小时或每月三十六小时的上限、依法支付加班费。企业在实际管理中，应当对超龄劳动者的工时进行单独台账管理，避免与年轻员工的加班统计混为一谈，这在发生争议时将是重要的证据材料。

劳动安全卫生方面，《暂行规定》第十三条要求用人单位根据超龄劳动者的身体状况确定合适的工作岗位和劳动强度，不得安排超龄劳动者从事危害其身心健康的劳动或者危险作业。第十四条还要求用人单位对超龄劳动者进行安全生产、职业卫生的教育和培训，执行安全生产、职业卫生的规程和标准，预防事故和职业病发生。第十三条给企业设定了一项“量身定岗”的法定义务。企业在招用超龄劳动者之前，应当进行必要的健康状况评估，并将评估结果作为岗位安排的依据。对于长期从事体力劳动的超龄员工，企业还应当建立定期的健康检查机制，一旦发现身体状况不再适合原岗位，应及时调整工作安排。

这里存在一个操作上的灰色地带：什么程度的“身体状况”能够匹配“合适的工作岗位和劳动强度”？因为《暂行规定》第十三条的边界开放，因此企业可能会面临更高的审慎评估义务和不确定性风险。所以建议企业结合行业特点和岗位需求，制定内部的健康评估标准和调岗程序，做到有据可查、有章可循。同时，企业应当注意保留健康检查记录和调岗协商记录，这些都可能在未来的争议中成为关键证据。

工伤保险是整个超龄劳动制度的核心关键。《暂行规定》第十五条明确要求用人单位应当为超龄劳动者参加工伤保险并缴纳工伤保险费，个人不缴纳工伤保险费；工伤认定和劳动能力鉴定按《工伤保险条例》执行，工伤保障的具体办法另行制定。该规定的意义怎么强调都不为过。在过去，超龄劳动者能否参加工伤保险，很大程度上取决于地方政策和企业的自觉性。《暂行规定》将浙江、广东、江苏等地的探索上升为全国统一要求，从根本上解决了超龄劳动者的工伤保障难题。

企业应当特别注意的是，“应当参保”意味着这不是一个可以协商的事项。即便劳动者本人明确表示“不需要”、“不需要花这个钱”，企业也必须依法参保。未参保的后果是极其严重的：一旦发生工伤，企业需要自行承担全部的工伤保险待遇，从医疗费、停工留薪期工资到一次性伤残补助金、伤残津贴乃至工亡待遇，这往往是一笔足以压垮中小企业的巨额费用。

养老保险和医疗保险的处理是另一个实务难点。《暂行规定》第十六条规定，超龄劳动者已享受基本养老保险待遇继续工作的，不改变其享受基本养老保险待遇；未享受基本养老保险待遇、选择继续参加职工基本养老保险的，可以个人身份继续缴纳职工基本养老保险费，经与用人单位协商一致，用人单位也可以按照规定为其缴纳，个人应当缴纳的养老保险费由用人单位代扣代缴。第十七条则针对医疗保险作出类似安排：已享受职工基本医疗保险退休人员待遇的，不改变其待遇；未享受的，可以个人身份继续缴纳，经协商一致用人单位也可按规定为其缴纳。

这意味着养老保险和医疗保险的缴纳并非强制性的用人单位义务，而是可以由双方协商的事项。这个设计是务实的：超龄劳动者的养老保障来源各异，有的靠城乡居民养老保险，有的靠早年缴纳的职工养老保险，有的完全依赖家庭赡养，一刀切的强制参保既不现实也不必要。但企业在实际操作中仍需谨慎处理这一协商过程，建议将协商过程与结果明确写入用工协议，避免事后争议。

争议解决机制的设定也值得关注。《暂行规定》第十九条将劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等四类基本权益的争议纳入《劳动争议调解仲裁法》的处理范围，这意味着超龄劳动者在这些事项上享有与标准劳动关系中的劳动者相同的程序权利。超龄劳动者可以先申请调解，调解不成可以申请劳动仲裁，对仲裁裁决不服可以提起诉讼。对于协议约定的其他事项发生的争议，则按照普通民事纠纷处理，可以直接向人民法院起诉。这种争议解决模式，体现了立法者对超龄用工特殊性的细致考量。企业在签订用工协议时，应当注意区分哪些事项属于“基本权益”范畴、哪些属于“约定事项”，避免在争议发生时对程序适用产生误判。

《暂行规定》第二十条还赋予了行政部门监督执法权。超龄劳动者认为用人单位违反本规定第九条第二款（加班规定）、第十一条（最低工资）、第十二条（及时足额支付劳动报酬）规定，侵犯其劳动保障合法权益的，有权向人力资源社会保障行政部门投诉；行政部门收到投诉后，应当依照《劳动保障监察条例》的有关规定进行查处，对用人单位的违法行为，依照《中华人民共和国劳动合同法》第八十五条第（一）项至第（三）项的规定追究法律责任。

这条规定为超龄劳动者提供了一条比仲裁、诉讼等传统司法救济途径便捷的救济渠道，也从另一个侧面提醒企业，超龄用工的合规不仅是“民不举官不究”的私人事务，更是行政监管的对象。劳动监察部门的介入，意味着企业的违规行为面临行政处罚的风险，而不仅仅是民事赔偿的责任。

综合来看，《暂行规定》给企业提供了一个相对清晰的合规路径：签好书面协议、缴好工伤保险、守好最低工资和加班底线、做好岗位适配和健康管理、留好过程记录。做到这些，企业就可以相对从容地招用和管理超龄劳动者，把过去的法律灰色地带变成规范化的人力资源管理环节。

每当讨论延长老年就业的话题，一个自然的疑问就是，老年人占着岗位不走，年轻人怎么办？2026届全国普通高校毕业生规模预计达1270万人，同比增加48万人^[5]。国家统计局2026年5月21日发布的数据显示，4月份全国城镇不包含在校生的16-24岁劳动力失业率为16.3%^[6]，青年就业压力不容小觑。在这样的背景下，鼓励超龄劳动者继续工作，会不会挤压年轻人的就业空间？

这种担忧在直觉上可以理解。对许多刚走出校门的年轻人来说，投出上百份简历、经历无数次面试无果、看着父母辈仍在岗位上忙碌，产生岗位被超龄劳动者占据的焦虑是真实的，并不是年轻人的矫情。但把焦虑直接等同于因果，可能过于简化了劳动力市场的复杂机制。

从劳动力市场的实际结构来看，老年劳动者与年轻劳动者并非简单的“零和博弈”。许多超龄劳动者从事的是年轻人不愿进入或短期内无法胜任的岗位，比如传统制造业中的精密设备调试、手工艺行业的技艺传承、农业技术推广中的经验判断、社区服务中的邻里协调。这些岗位的空缺往往不是“老年人走了年轻人就能顶上”，而是“老年人走了就没人干了”。制造业中高级技工的年龄结构老化、部分行业严重的技能传承断层，已经是公开的行业痛点。真正影响青年就业的，是经济结构的转型升级速度、新质产业对人才的吸纳能力、教育与劳动力市场需求的匹配度，而不是某个具体年龄段劳动者的去留。

更进一步说，超龄劳动者持续参与经济活动，对年轻人的就业环境并非只有竞争面。银发工作者保持消费能力和纳税贡献，意味着更多的市场需求和公共服务资源，这反过来为年轻人创造了新的就业岗位。一个仍在工作的老年人，他的消费需求、他的技能传承、他的人脉网络，都可能成为年轻人创业的客源、学徒的师傅、事业的引荐人。代际之间不是只有“抢饭碗”一种关系。

当然，承认互补性不等于否认矛盾的存在。在某些特定领域，尤其是低技能、低门槛的通用型岗位，超龄劳动者与青年劳动者确实存在直接的替代竞争。《暂行规定》的制度设计其实已经在一定程度上考虑到了这一点。它并没有强制要求所有企业必须雇用超龄劳动者，而是为企业提供了一个“可以合规雇用”的选项；它也没有将超龄用工纳入标准劳动关系，避免了企业在社保成本上的过度负担，从而不至于因为成本压力而大规模以超龄劳动者替代年轻劳动者。这种“允许但不强制、保护但不倾斜”的设计，本身就是一种对青年就业空间的制度性保护。

从更深层的社会心理角度看，超龄劳动者在岗位上勤勉工作的状态，对年轻人的影响或许比政策文件更直接。当年轻人看到的不是“到了年龄就必须被清退”的残酷叙事，而是“有技能、有经验的人可以继续被需要”的积极信号，他们对“劳动创造价值”这件事本身的信念可能会更稳固。年轻人选择“躺平”往往不是因为不想努力，而是因为看不到努力与回报之间的确定性联结。 当制度能够让不同年龄段的人都感受到“劳动被尊重、技能被承认”时，这种正向反馈或许比任何口号都更能重建年轻人对职业发展的信心。

对于企业而言，《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》意味着合规成本的相对确定化，不再是各地法院口径不一的混沌状态，不再是“出了事再想办法”的侥幸心理，而是有章可循、有法可依的制度化操作。从签订书面协议到强制缴纳工伤保险，从遵守最低工资到合理安排岗位，超龄用工的每一个环节都被纳入了可预期、可管理、可追责的制度轨道。

在人口老龄化的大趋势下，善于运用超龄劳动者的企业，反而可能在技能传承、成本控制和人力储备上获得独特的竞争优势。当越来越多的企业学会在法律框架内妥善安排超龄用工，整个社会的劳动参与率将得到提升，养老保障体系的压力也将获得一定程度的缓解。一部好的劳动法规，终究应当体现这样的价值追求：制度保护的不是抽象的法律关系，而是具体的人：那些在生产线上流汗、在车间里钻研、在岗位上坚守的人，无论他们是二十岁还是七十岁，其对劳动的尊严和对安全的渴求并无二致。《暂行规定》所做的，正是把这一朴素的正义观念转化为了可以操作的规则。